Dlaczego miasta stawiają na łagodną densyfikację i jakie będą tego konsekwencje

Ograniczenie jako czynnik napędzający, a nie tylko przypis

We Francji rozwój zjawiska „densification douce” wynika bardziej z ograniczeń niż z przekonania. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez La Grande Conversation, zaostrzone ograniczenia dotyczące zużycia gruntów spowodowały, że polityka mieszkaniowa odeszła od nowych obszarów zabudowy na rzecz istniejącej tkanki miejskiej. Wynikiem tego nie jest jeden Model, lecz rozproszony wzorzec niewielkich interwencji: zabudowa między domami z ogrodami, podział działek oraz skromne rozbudowy w pionie. Poszczególne projekty te są ledwo zauważalne. Jednak razem sygnalizują one akceptację faktu, że grunt nie jest już zasobem, który można dowolnie powiększać.

Jednak mocne strony tego podejścia są jednocześnie jego słabością. Produkcja opiera się na tysiącach odrębnych decyzji podejmowanych przez indywidualnych właścicieli i małych deweloperów, które podlegają lokalnej swobodzie decyzyjnej i niejednolitym przepisom. Rozbudowa systemu opartego na rozdrobnionych decyzjach jest trudniejsza, niż czasami sugerują jego zwolennicy.

Główny wskaźnik Australii i założenia, na których się opiera

Australia stanowi jeden z najbardziej wyraźnych przykładów próby oszacowania potencjału stopniowego zwiększania gęstości zabudowy. Badania zlecone przez Komitet ds. Rozwoju Gospodarczego Australii (CEDA) wskazują, że dzięki umiarkowanemu zwiększeniu gęstości zabudowy na istniejących przedmieściach w pięciu największych miastach kraju można by wybudować blisko milion dodatkowych mieszkań. Liczba ta jest uderzająca i wymowna. Opiera się ona na założeniach, które w praktyce rzadko spełniają się w sposób jednolity: liberalnych przepisach planistycznych, utrzymującym się popycie na mieszkania o średniej gęstości zabudowy oraz politycznej akceptacji dla zmian zachodzących w dzielnicach.

Najnowsze doświadczenia Nowej Zelandii wskazują, że potencjał można uwolnić, gdy przepisy są jednoznaczne. Zmiana przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego w Auckland oraz późniejsze reformy krajowe, które umożliwiły budowę trzech domów o wysokości do trzech kondygnacji na wielu działkach miejskich, pokazują, w jaki sposób jasność regulacyjna może skierować rynek w stronę realizacji inwestycji o średniej gęstości zabudowy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w przewodniku nowozelandzkiego Ministerstwa Środowiska pt. „Standardy zabudowy mieszkaniowej o średniej gęstości”.

Niepewny kompromis Wielkiej Brytanii

W Wielkiej Brytanii łagodne zagęszczanie zabudowy często traktuje się jako kwestię projektową. Zwolennicy tej koncepcji twierdzą, że sprzeciw wobec nowych inwestycji mieszkaniowych wynika raczej z nieudanej formy niż z samej gęstości zabudowy. Nie jest to błędne stwierdzenie, ale pomija ono główny punkt sporny. Niskopiętrowa, wysokiej jakości zabudowa gęsta zazwyczaj realizowana jest wolniej i wymaga większej ilości terenu niż duże projekty przebudowy. Być może jest to łatwiejsze do zaakceptowania z politycznego punktu widzenia, ale nie zapewnia automatycznie mieszkań na dużą skalę, zwłaszcza w systemie planowania przestrzennego, który nadal sprawia, że zabudowa małych działek jest niezwykle kosztowna i niepewna.

Cichy sukces Kalifornii i jego ograniczenia

Kalifornia jest często przytaczana jako przykład potwierdzający, że łagodna densyfikacja może funkcjonować na dużą skalę. W ciągu ostatniej dekady stan ten zlikwidował lokalne bariery dotyczące dodatkowych jednostek mieszkalnych (ADU), ujednolicając procedury wydawania zezwoleń i ograniczając restrykcyjne przepisy zagospodarowania przestrzennego. Rezultaty są namacalne. Liczba wydawanych rocznie pozwoleń na budowę ADU gwałtownie wzrosła dzięki uproszczeniu i ujednoliceniu procedur prawnych – tendencję tę podsumowano w analizie Instytutu Brookingsa dotyczącej trwających od dziesięciu lat wysiłków Kalifornii na rzecz legalizacji ADU oraz ujęto w zaktualizowanym stanowym podręczniku dotyczącym ADU.

Na niektórych rynkach w Kalifornii liczba pozwoleń na budowę ADU stała się porównywalna z liczbą pozwoleń na budowę tradycyjnych domów jednorodzinnych, a czasami nawet ją przewyższa. Na przykład w hrabstwie San Diego dane za rok 2023 wskazują, że liczba pozwoleń na budowę ADU przewyższyła liczbę pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych (zgodnie z podsumowaniem BD+C). W Los Angeles w retrospektywnym raporcie kalifornijskiej organizacji YIMBY odnotowano, że „co trzeci dom, na który wydano pozwolenie” w mieście w 2022 r., był jednostką ADU (zob. raport California YIMBY dotyczący ADU). Nie są to stwierdzenia dotyczące całego stanu, ale ilustrują one, jak szybko „małe” jednostki mieszkaniowe mogą zyskać na skali, gdy procesy zatwierdzania są ujednolicone, a przeszkody są systematycznie eliminowane.

Nie oznacza to, że ADU rozwiązały kryzys mieszkaniowy w Kalifornii. Pokazują one jednak, że tysiące drobnych decyzji mogą złożyć się na znaczącą podaż mieszkań bez rozrostu miast ani budowy wieżowców, pod warunkiem, że system jest tak zaprojektowany, by to umożliwić. Kwestia skali — oraz ograniczeń — tego modelu w San Diego została omówiona w raporcie organizacji New America poświęconym ADU.

Ograniczenia klimatyczne w miastach

W miarę jak rozwój miast w głąb staje się nieunikniony, coraz trudniej jest zignorować kolejne ograniczenie. Wiele miast likwiduje pasy ruchu, miejsca parkingowe i inne nieprzepuszczalne nawierzchnie, zastępując je drzewami i zielonymi przestrzeniami publicznymi. Asfalt i beton są coraz częściej postrzegane jako czynniki przyczyniające się do stresu cieplnego, a nie jako neutralna infrastruktura.

W tym kontekście zabudowa miejskich terenów zielonych, nawet w niewielkim zakresie, może zagrozić procesom adaptacji do zmian klimatu. Rozwój w głąb miasta pozostaje konieczny, ale zawęża zakres warunków, w których zagęszczenie zabudowy ma sens. Dodatkowe jednostki mieszkalne muszą mieć niewielką powierzchnię zabudowy, ograniczać uszczelnianie gleby, zachowywać drzewa i spełniać normy przepuszczalności. W praktyce sprzyja to zabudowie terenów już zmineralizowanych – uliczek, podwórek i garaży – oraz w dzielnicach mniej narażonych na stres cieplny. Innymi słowy, zagęszczenie zabudowy nie może być jednolite pod względem przestrzennym.

Ograniczenia te zmieniają również logikę realizacji. Prefabrykacja jest w tym kontekście atrakcyjnym rozwiązaniem, ponieważ ogranicza dwa czynniki, które najczęściej uniemożliwiają realizację zabudowy wypełniającej: zakłócenia i naruszenie gruntu. W połączeniu z fundamentami na palach śrubowych prefabrykacja pozwala ograniczyć wykopy, wywóz urobku i naruszenie gruntu. A ponieważ montaż można zrealizować w ciągu kilku dni, a nie miesięcy, znacznie ogranicza to hałas, zapylenie i zajęcie przestrzeni ulicznej, zmniejszając prawdopodobieństwo sprzeciwu sąsiadów, który w przeciwnym razie mógłby wstrzymać realizację kolejnych projektów na dużą skalę.

Decyzja, której decydenci nie mogą już dłużej odkładać

Łagodna densyfikacja zyskała popularność właśnie dlatego, że wydaje się oferować postęp bez konfliktów. Pozwala rządom twierdzić, że podejmują działania w zakresie mieszkalnictwa, unikając jednocześnie kosztów politycznych związanych z ekspansją na obrzeża miasta lub przebudową na dużą skalę. W tym sensie pełniła rolę zaworu bezpieczeństwa, łagodząc niedobory w niewielkim stopniu, a jednocześnie odkładając trudniejsze decyzje na później.

Ten okres odroczenia może dobiegać końca. Jeśli miasta mają opierać się na rozwoju w głąb miasta, decydenci będą musieli podjąć jasne decyzje, których dotychczas unikali. Będą musieli zdecydować, gdzie zagęszczenie zabudowy jest dopuszczalne, a gdzie nie, oraz które dzielnice są w stanie przyjąć dodatkowe mieszkania bez utraty odporności klimatycznej. Będą też musieli zmierzyć się z kwestią skali. Stopniowe zagęszczanie zabudowy może znacząco przyczynić się do zwiększenia podaży, jak pokazuje przykład Kalifornii. Nie można jednak oczekiwać, że poniesie ono cały ciężar popytu, chyba że systemy planowania przestrzennego zostaną celowo przeprojektowane tak, aby to wspierać, z jasnymi zasadami dotyczącymi wysokości budynków, powierzchni zabudowy, przepuszczalności terenu i zachowania drzew, zamiast pozostawiać wyniki przypadkowi, uznaniu poszczególnych podmiotów i lokalnemu oporowi.

W obliczu ocieplającego się klimatu i coraz bardziej napiętej sytuacji na rynku mieszkaniowym — gdzie rozwiązania poprawiające jedną stronę często pogarszają drugą — łagodna densyfikacja może wydawać się rozsądnym kompromisem, choć trudno ją wdrożyć na szeroką skalę. Z tego powodu należy ją traktować raczej jako element strategii planowania przestrzennego, a nie jako samodzielne rozwiązanie problemu niedoboru mieszkań.

Praktycznym sprawdzianem jest to, czy rządy są gotowe podjąć się tej mało efektownej pracy, dzięki której stopniowe zwiększanie podaży będzie miało charakter nieprzypadkowy, a nie doraźny: uproszczenie procedur zatwierdzania, ujednolicenie wymagań oraz obniżenie kosztów pośrednich, które sprawiają, że realizacja małych inwestycji jest nieproporcjonalnie trudna. Jednocześnie kwestia zmian klimatu nie może pozostawać na dalszym planie. Jeśli głównym kierunkiem rozwoju ma być ekspansja w głąb miasta, potrzebna jest jasna logika przestrzenna – taka, która chroni cenne miejskie tereny zielone i nadaje priorytet terenom już zabudowanym, a jednocześnie sprawia, że cele adaptacyjne (zachowanie drzew, przepuszczalność gruntu, narażenie na upały) są wyraźnie określone w przepisach, a nie podlegają negocjacjom w poszczególnych przypadkach.

Gdy warunki te są spełnione, „łagodna” zagęszczenie zabudowy może przyczynić się do zwiększenia podaży nieruchomości i poszerzenia wyboru mieszkań, nie zmuszając miast do wyboru między rozrostem a wieżowcami. Gdy warunki te nie są spełnione, istnieje ryzyko, że stanie się to jedynie retorycznym kompromisem – obiecującym postęp bez radykalnych zmian, przy jednoczesnym utrzymaniu podstawowego niedoboru.